Ideja o nezdružljivosti poslanske in županske funkcije se pojavi pravzaprav v
vsakem mandatu, levosredinski koalicijski četverček pa je v ponedeljek v
parlament, o tem smo pisali včeraj, dejansko vložil predlog sprememb zakona o
poslancih. Po njem poslanci od 2012. naprej ne bi smeli niti nepoklicno več
opravljati županske ali podžupanske funkcije. Bo tokrat dovolj politične volje,
da se sprejmejo nove zakonske rešitve, o katerih se je že toliko govorilo? Bo
razmeroma močan županski lobi (v parlamentu sedi 24 poslancev županov) spet
miniral spremembe? Letos so denimo enkrat že dosegli, da so določbe o
nezdružljivosti vrgli iz zakona o integriteti, ki nastaja na ministrstvu za
javno upravo.
Naslednje lokalne volitve so sicer prihodnje leto in številni poslanci kajpak
računajo, da bodo (ponovno) šli v bitko za nov mandat za vodenje svoje lokalne
skupnosti. Nekateri razmišljajo tudi o prvi kandidaturi za župana s pozicije
poslanca v državnem zboru. A če bi bil predlagani zakon sprejet, bi morali
tisti, ki bodo prihodnje leto izvoljeni, pred koncem naslednjega mandata v
lokalni skupnosti odstopiti z ene od funkcij.
Rezman: Eno delo trpi
A tudi v koaliciji je veliko takšnih, ki s predlaganimi novimi rešitvami niso
zadovoljni, zato je vprašanje, ali bodo spremembe res dočakale potrditev v
državnem zboru. Denimo radeški župan, poslanec SD Matjaž Han, je za Večer
že jasno povedal, da je do predloga skeptičen, saj iz parlamenta "meče" le
župane, ne pa tudi tistih, ki obenem opravljajo še denimo profesorske,
zdravniške ali druge dejavnosti. Vili Rezman, poslanec Desusa in župan Ruš, pa
spremembe podpira: "Ne strinjam se sicer s tistimi, ki spremembe argumentirajo s
tem, da župani poslanci lahko bolje uveljavljajo svoje lokalne interese. Ni res!
Ni pa ureditev dobra, ker gre za veliko koncentracijo moči, obenem pa je
združevanje obeh funkcij psihično, fizično in intelektualno zelo naporno. Eno
delo trpi. Župan poslanec je manj z ljudmi, kot bi bilo sicer dobro. Sam vem, da
sem premalo z Rušani. Če bi moral izbirati med funkcijama, bi izbral župansko."
Franc Pukšič, nepovezani poslanec in župan Desternika, pa je med drugim
dejal, da pričakuje, da bo opozicija enotno proti spremembam.
Podžupan poslanec kot trojni funkcionar
Dr. Saša Zagorc s katedre za ustavno pravo pri ljubljanski Pravni
fakulteti se z zdaj veljavno ureditvijo ne strinja. "Najprej, zakonodaja omogoča
neenoten status županov ne glede na enake (z zakonom določene) pristojnosti in
odgovornosti. Zatem dejansko daje privilegiran položaj občinam, iz katerih
prihajajo poslanci župani," razmišlja. Nadaljuje, da bode v oči tudi izrazit
konflikt interesov pri sprejemanju zakonodaje o lokalni samoupravi, o
financiranju občin, pri določanju proračunskih sredstev za delovanje občin. Kot
pravi, je tovrstna oblika dvojega funkcionarstva na državni in lokalni ravni
odvečna, saj imamo že po ustavi v državnem svetu predstavnike lokalnih
interesov.
Po Zagorcu je problematično tudi to, da je zabrisana politična odgovornost
nekoga, ki je bil izvoljen od različnega volilnega telesa na dvojih neposrednih
volitvah. "In končno, poslanec župan v skrajnem primeru, ko vlada predlaga
njegovo razrešitev kot župana, odloča o svoji usodi v državnem zboru. Nadzorna
funkcija je na ta način seveda okrnjena." Zagorc problematizira tudi funkcijo
poslanca podžupana, ki da je celo trojni funkcionar, saj je poslanec, podžupan
in član občinskega sveta: "Torej sprejema zakonodajo, sprejema občinske
predpise, zatem pa oboje še izvršuje." In po njegovem imajo občine z župani, ki
sedijo tudi v hramu demokracije v prestolnici, prednost, ki se kaže v boljši
informiranosti in večji politični teži, ki jo ima tak človek.
Razlika med manjšimi in večjimi občinami
Dr. Jurij Toplak s katedre za javno pravo pri Pravni fakulteti Maribor pravi, da
obstajajo močni argumenti za nezdružljivost županske in poslanske funkcije in
proti njej. Tudi v državah Evropske unije najdemo takšne, ki opravljanje obeh
funkcij dopuščajo, in take, ki ga ne, pravi Toplak. Vsaka prepoved, podobno kot
na primer omejevanje števila zaporednih mandatov predsednika republike na dva
mandata, po njegovem pomeni omejevanje izbire volivcev in s tem omejevanje
demokracije. "Vsekakor pa je precej argumentov v prid nezdružljivosti hkratnega
opravljanja funkcije poslanca in župana večje občine, in to je v večini
evropskih demokracij tudi nedovoljeno. Tudi sam podpiram ureditev, po kateri
župan večje občine ne bi mogel hkrati opravljati poslanske funkcije. Šibkejši pa
so argumenti v prid nezdružljivosti poslanske in županske ali podžupanske
funkcije v majhni občini," meni Toplak.
Tako kot zahteva zakona o delovnih razmerjih za zaposlene v Republiki Slovenijic bi moralo veljati tudi za poslance. O opravljanje dopolnilnega dela se omeji največ na obsegu, ki ne presega petine polnega delovnega časa, potrebnega oziroma določenega za redno opravljanje dejavnosti, če gre za opravljanje zahtevnejših, strokovnih, znanstvenih, pedagoških ali raziskovalnih del.
mnenje VLADE RS o predlogu Zakona o spremembah Zakona o poslancih – skrajšani postopek
Skupina poslancev Državnega zbora s prvopodpisano poslanko Cveto Zalokar Oražem je predložila v obravnavo predlog Zakona o spremembah Zakona o poslancih po skrajšanem postopku.
Skupina poslancev predlaga, da se 10. člen Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05 – UPB2in 109/08) spremeni tako, da poslanci ne bi mogli več hkrati opravljati funkcije poslanca in funkcionarja v lokalni skupnosti.
Vlada RS podpira predlog spremembe zakona o poslancih. S predlagano spremembo zakona o poslancih bo odpravljena interesna nezdružljivost poslanca in hkrati župana lokalne skupnosti ter preprečen konflikt interesov med državnim in lokalnim nivojem. Vlada RS tudi ocenjuje, da je predlagan rok za začetek uporabe spremenjenega zakona (po opravljenih volitvah v Državni zbor RS leta 2012) primeren, saj bodo tako v naprej znani pogoji za opravljanje funkcije poslanca oziroma župana.
Vlada RS svoje stališče utemeljuje z nujno ločitvijo državnega in lokalnega nivoja oblastnega urejanja tako po funkcionalni, organizacijski kot tudi po personalni plati, kar je povezano z organizacijo oblasti, ki se nanaša na razmerja med državnim in lokalnim nivojem. Pri preverjanju nezdružljivosti na lokalni ravni (člani občinskih svetov, župani in podžupani) s funkcijami v državnih organih je treba upoštevati več ustavnih načel:
- načelo delitve oblasti, kjer je poudarjena samostojnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti,
- načelo decentralizacije oblasti, na katerem temelji neodvisnost in samostojnost lokalne samouprave,
- načelo predstavniške demokracije, ki poudarja vezanost predstavnikov ljudstva nosilcu suverenih pravic, t.j. ljudstvu samemu.
Vsem načelom je skupno to, da zahtevajo vzpostavitev učinkovitega sistema zavor in ravnovesij med nosilci različnih funkcij oblasti, kar bo v praksi vzpostavil spremenjen 10. člen zakona.
Predlagana spremembo zakona je utemeljena tudi z ustavno določenim mandatom poslancev, v katerem poslanci zastopajo interese vseh državljanov, vendar je zaradi opravljanja dvojne funkcije nekaterih poslancev ta interes lahko ogrožen. Vlada RS v zvezi s tem ugotavlja, da se druge ureditve primerjalno gledano glede nezdružljivosti funkcij na državni in lokalni ravni med seboj sicer razlikujejo. Temeljni dokument na tem področju je Evropska listina o lokalni samoupravi, ki v 7. členu določa, da naj se nezdružljivost funkcij na lokalni ravni opredeli z zakonom ali s temeljnimi pravnimi načeli. Namen te določbe se kaže v dveh vidikih, in sicer da lahko nezdružljivost izhaja iz splošnih načel, kot so avtonomija lokalne samouprave, načelo delitve oblasti, načelo reprezentativnega mandata, s čimer se lahko preseže rigidnost urejanja tega področja samo z zakonskimi normami. Drug vidik pa se kaže v tem, da se ne glede na teritorialno pripadnost zagotovi, da se personalni položaj funkcionarjev lokalnih skupnosti uredi enotno. Lokalnim skupnostim je načeloma zato preprečeno samostojno določanje obsega nezdružljivosti funkcij za svoje funkcionarje, z razliko od slovenske zakonodaje, ki v statutih lokalnih skupnosti omogoča določanje, ali bo župan opravljal funkcijo poklicno ali nepoklicno. Svet Evrope je opredelil, da naj bi bila nezdružljivost funkcij na državni in lokalni ravni upravičena v primeru hkratnega opravljanja izvršilnih funkcij v lokalni skupnosti in v nadzornih državnih organih in tudi takrat, kadar se v okviru ene funkcije lahko izvršujejo pooblastila, ki imajo odločujoč vpliv na pravice in pravne koristi lokalne skupnosti. Zato za Svet Evrope tudi ni sprejemljivo hkratno opravljanje dveh funkcij na različnih nivojih lokalne samouprave.
Velik poudarek izogibanju konfliktov interesov je dalo tudi Ustavno sodišče RS z odločitvijo, da ni protiustavna ureditev nezdružljivosti funkcije med nalogami in funkcijami na državni ravni in funkcijami na lokalni ravni. Sodišče je v primeru vprašanja nezdružljivosti funkcij na lokalni ravni z opravljanjem dela v državnih organih zapisalo, da določba tretjega odstavka 37. b člena zakona o lokalni samoupravi temelji na določbi 144. člena Ustave RS, ki nalaga državnim organom, da nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti, in na tretjem odstavku 140. člena Ustave RS, ki določa, da v zadevah, ki jih na organe lokalne skupnosti prenese država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo organov lokalnih skupnosti. Uresničevanje navedenih ustavnih določb zahteva, da se nadzorstvo opravlja nepristransko in neodvisno. Zagotovo je pomembno, da tak nadzor opravlja oseba, ki ne opravlja hkrati funkcije v občinskih organih.
V praksi se način opravljanja županske funkcije določi s statutom občine, pri čemer pa občinski svet ni dolžan določiti ali ne določiti nezdružljivosti funkcije. Gre za popolno avtonomno urejanje županskega statusa s strani občine, ki ni podvrženo kontroli državnih organov. Ureditev nezdružljivosti funkcije med funkcijami na lokalni in državni ravni naj bi bila določena z zakonom in ne s podzakonskimi predpisi med drugim tudi zato, da se prepreči tako poseganje vlade kot tudi avtonomno urejanje te materije s statutarnimi pravili občine.
Nenazadnje prepoved kombiniranja funkcij županov kot predstavnikov izvršilne veje oblasti in poslancev kot predstavnikov zakonodajne veje oblasti izhaja tudi iz že sprejetih določil Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 85/04) s ciljem preprečiti nasprotje med širšim družbenim interesom in lokalnimi interesi.
Vlada RS upoštevaje navedene argumente podpira predlagano spremembo 10. člena Zakona o poslancih.