8 okt 2009

mnenje VLADE RS o predlogu Zakona o spremembah Zakona o poslancih –  skrajšani postopek

Skupina poslancev Državnega zbora s prvopodpisano poslanko Cveto Zalokar Oražem je predložila v obravnavo predlog Zakona o spremembah Zakona o poslancih po skrajšanem postopku.

Skupina poslancev predlaga, da se 10. člen Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05 – UPB2in 109/08) spremeni tako, da poslanci ne bi mogli več hkrati opravljati funkcije poslanca in funkcionarja v lokalni skupnosti.

Vlada RS podpira predlog spremembe zakona o poslancih. S predlagano spremembo zakona o poslancih bo odpravljena interesna nezdružljivost poslanca in hkrati župana lokalne skupnosti ter preprečen konflikt interesov med državnim in lokalnim nivojem. Vlada RS tudi ocenjuje, da je predlagan rok za začetek uporabe spremenjenega zakona (po opravljenih volitvah v Državni zbor RS leta 2012) primeren, saj bodo tako v naprej znani pogoji za opravljanje funkcije poslanca oziroma župana.

Vlada RS svoje stališče utemeljuje z nujno ločitvijo državnega in lokalnega nivoja oblastnega urejanja tako po funkcionalni, organizacijski kot tudi po personalni plati, kar je povezano z organizacijo oblasti, ki se nanaša na razmerja med državnim in lokalnim nivojem. Pri preverjanju nezdružljivosti na lokalni ravni (člani občinskih svetov, župani in podžupani) s funkcijami v državnih organih je treba  upoštevati več ustavnih načel:

-        načelo delitve oblasti, kjer je poudarjena samostojnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti,

-        načelo decentralizacije oblasti, na katerem temelji neodvisnost in samostojnost lokalne samouprave,

-        načelo predstavniške demokracije, ki poudarja vezanost predstavnikov ljudstva nosilcu suverenih pravic, t.j. ljudstvu samemu.

Vsem načelom je skupno to, da zahtevajo vzpostavitev učinkovitega sistema zavor in ravnovesij med nosilci različnih funkcij oblasti, kar bo v praksi vzpostavil spremenjen 10. člen  zakona.

Predlagana spremembo zakona je utemeljena tudi z ustavno določenim mandatom poslancev, v katerem poslanci zastopajo interese vseh državljanov, vendar je zaradi opravljanja dvojne funkcije nekaterih poslancev ta interes lahko ogrožen. Vlada RS v zvezi s tem ugotavlja, da se druge ureditve primerjalno gledano glede nezdružljivosti funkcij na državni in lokalni ravni med seboj sicer razlikujejo. Temeljni dokument na tem področju je Evropska listina o lokalni samoupravi, ki v 7. členu določa, da naj se nezdružljivost funkcij na lokalni ravni opredeli z zakonom ali s temeljnimi pravnimi načeli. Namen te določbe se kaže v dveh vidikih, in sicer da lahko nezdružljivost izhaja iz splošnih načel, kot so avtonomija lokalne samouprave, načelo delitve oblasti, načelo reprezentativnega mandata, s čimer se lahko preseže rigidnost urejanja tega področja samo z zakonskimi normami. Drug vidik pa se kaže v tem, da se ne glede na teritorialno pripadnost zagotovi, da se personalni položaj funkcionarjev lokalnih skupnosti uredi enotno. Lokalnim skupnostim je načeloma zato preprečeno samostojno določanje obsega nezdružljivosti funkcij za svoje funkcionarje, z razliko od slovenske zakonodaje, ki v statutih lokalnih skupnosti omogoča določanje, ali bo župan opravljal funkcijo poklicno ali nepoklicno. Svet Evrope je opredelil, da naj bi bila  nezdružljivost funkcij na državni in lokalni ravni upravičena v primeru hkratnega opravljanja izvršilnih funkcij v lokalni skupnosti in v nadzornih državnih organih in tudi takrat, kadar se v okviru ene funkcije lahko izvršujejo pooblastila, ki imajo odločujoč vpliv na pravice in pravne koristi lokalne skupnosti. Zato za Svet Evrope tudi ni sprejemljivo hkratno opravljanje dveh funkcij na različnih nivojih lokalne  samouprave.

Velik poudarek izogibanju konfliktov interesov je dalo tudi Ustavno sodišče RS z odločitvijo, da ni protiustavna ureditev nezdružljivosti funkcije med nalogami in funkcijami na državni ravni in funkcijami na lokalni ravni. Sodišče je v primeru  vprašanja nezdružljivosti funkcij na lokalni ravni z opravljanjem dela v državnih organih zapisalo, da določba tretjega odstavka 37. b člena zakona o lokalni samoupravi temelji na določbi 144. člena Ustave RS, ki nalaga državnim organom, da nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti, in na tretjem odstavku 140. člena Ustave RS, ki določa, da v zadevah, ki jih na organe lokalne skupnosti prenese država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo organov lokalnih skupnosti. Uresničevanje navedenih ustavnih določb zahteva, da se nadzorstvo opravlja nepristransko in neodvisno. Zagotovo je pomembno, da tak nadzor opravlja oseba, ki ne opravlja hkrati funkcije v občinskih organih.

V praksi se način opravljanja županske funkcije določi s statutom občine, pri čemer pa občinski svet ni dolžan določiti ali ne določiti nezdružljivosti funkcije. Gre za popolno avtonomno urejanje županskega statusa s strani občine, ki ni podvrženo kontroli državnih organov. Ureditev nezdružljivosti funkcije med funkcijami na lokalni in državni ravni naj bi bila določena z zakonom in ne s podzakonskimi predpisi med drugim tudi zato, da se prepreči tako poseganje vlade kot tudi avtonomno urejanje te materije s statutarnimi pravili občine.

Nenazadnje prepoved kombiniranja funkcij županov kot predstavnikov izvršilne veje oblasti in poslancev kot predstavnikov zakonodajne veje oblasti izhaja tudi iz že sprejetih določil Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 85/04) s ciljem preprečiti nasprotje med širšim družbenim interesom in lokalnimi interesi.

Vlada RS upoštevaje navedene argumente podpira predlagano spremembo 10. člena Zakona o poslancih.